来源：2020《建设监理》7月刊，作者：李彦柳

监理规划，来自GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》（以下简称“国标《监理规范》”）的“术语”部分。监理规划文件是建设单位、监理单位、监理机构等十分重视和熟悉的一个重要监理文件，对于监理规划文件的编制、审核、审批及其实施管理过程中的疑问或者错误有必要进行解答和辨析，以提高监理工作质量，确保工程施工质量和安全，同时也有利于监理单位、监理机构、监理人员尽职免责。

1  监理大纲、监理规划和监理细则的术语来源及其相互关系

      问：监理大纲、监理规划和监理细则来自哪里？

答：监理大纲也称监理方案，来自《招标文件》监理投标书的“技术建议书”部分。监理规划来自国标《监理规范》的“术语”部分。监理细则是监理规划的实施细则，也来自国标《监理规范》的“术语”部分。由此可见，监理规划和监理细则的重要性不言而喻。

问：编写监理大纲、监理规划和监理细则的意义何在？三者能否合并编写？

答：监理大纲是监理单位在工程监理项目投标过程中为争取中标而编写的展示性、承诺性文件之一，而监理规划和监理细则是项目中标后开展全面监理工作前应编写的指导性、预见性、综合性文件之一。监理大纲、监理规划不可以合并编写，而监理规划、监理细则可以根据中标项目的规模大小、专业技术难度以及是否存在危大工程而决定可否合并编写，合并编写时应予说明。

问：监理大纲、监理规划、监理细则三者之间的关系是什么？

答：三者存在时间上的先后关系、“母子”关系（母体性文件、子文件）、依据关系，即具有先者必先、后者必后的特性。

问：中标项目在实施监理过程中，多数项目业主或者质量安全监督单位要求监理机构编写《安全生产专项监理规划》或者《安全生产专项监理细则》，监理机构如何应对？

答：工程施工阶段的安全生产管理工作十分重要，监理单位及其派驻施工现场的监理机构应履行好《建设工程安全生产管理条例》中的施工安全监理的法定职责。若项目业主或者质量安全监督单位有要求，则监理机构应单独编写和报批《安全生产专项监理规划》；若没有明确要求，则监理机构可以在监理规划文件中单列一章编写《安全生产监理规划》的具体内容，重点包括危大工程识别、需要审核的安全施工专项方案和应急预案等。

2  监理规划的定义和属性

问：监理规划在国标《监理规范》中作为“术语”给出了什么定义？

答：国标《监理规范》的“术语”部分对监理规划的定义中明确指出：“监理规划——项目监理机构全面开展建设工程监理工作的指导性文件。”

问：监理规划文件的属性是什么？

答：国标《监理规范》明确指出，监理规划是项目监理机构的指导性文件（监理大纲是纲领性文件，监理细则是操作性文件）。 

3  监理规划的特点、编制目的和编制要求

3.1  常见问题

  问：监理规划文件的重要性有哪些？

  答：监理规划文件是策划性文件，是指导监理机构开展现场监理工作的指导性文件，是体现监理工作经验和能力的承诺性文件，是衡量监理工作质量高低的依据性文件，是监理工作流程的痕迹性、证据性、可追溯性文件。

  问：监理规划文件的特点有哪些？

  答：国标《监理规范》规定每一个中标监理项目都应编写一个具有针对性的监理规划文件，以指导监理工作的全面开展。监理规划属于母体性文件，一般情况下会产生子文件，如监理细则就是监理规划的子文件，规定了监理工作的实施细则。

  问：编制监理规划目的是什么？

  答：编制监理规划的目的在于指导监理机构全面开展建设工程监理工作。

  问：监理规划文件的编制要求有哪些？

  答：监理规划的编制应符合国标《监理规范》的相关要求，即一个项目编制一个规划，一个规划有一套具体内容，在监理规划文件的指导下开展现场监理工作。监理规划文件的编制工作属于施工准备阶段的一项主要监理工作，必须由总监组织、专监参与，编制时应充分听取建设单位、质量安全监督单位的意见，同时要体现监理单位和总监的管理水平，表达方式应尽量格式化、流程化和标准化。监理规划文件的编制和审批工作应在合同工程开工前完成，经监理单位技术负责人批准后报送建设单位。

3.2  常见错误情形

  （1）监理机构甚或监理单位对监理规划的重要性认识不足。

（2）对国标《监理规范》关于监理规划的有关规定不熟悉。

（3）一个监理单位或一个总监的监理规划文本“雷同”，“套改”前一个项目的监理规划，只是改改工程项目名称、编写日期甚至连总监姓名、监理人员进退场计划都是前一个工程的，使得监理规划没有针对性、指导性、可操作性。

（4）监理规划、监理细则“合并”编写却没有在“前言”中“说明原因或背景”。

4  编制监理规划的起讫时间

4.1  常见问题

  问：监理规划的编制工作何时开始？

  答：国标《监理规范》规定，监理规划可在签订监理合同及收到工程设计文件后组织编制。也就是说，编制监理规划文件是监理机构在施工准备阶段的一项重要的程序性监理工作。

  问：监理规划的编制工作何时完成？

  答：国标《监理规范》规定，应在召开第一次工地会议前将监理规划报送建设单位。因此，召开第一次现场（工地）会议的召开时间是监理规划文件编制完成的最后时限。

4.2  常见错误情形

（1）监理机构服从建设单位的开工要求而进场开展监理工作，却以监理合同还没签订为由没有编写监理规划。

（2）监理机构的编制进度滞后，没有在召开第一次工地会议前完成报送、审批甚至编制工作。

（3）监理合同已经签订且开工一段时间甚至即将或已经完工了，却发现监理机构没有编写监理规划而“后补”。从监理规划的定义和属性分析，开展监理工作必须是在指导性文件的指导下开展。要知道没有理论指导的实践是盲目的实践，没有理论指导的成功实践只能算是偶然成功的实践。

5  监理规划的编制依据和编制原则

 5.1  常见问题

问：国标《监理规范》是否给出了监理规划的编制依据？

答：国标《监理规范》没有明确给出监理规划的编制依据。一般来说，监理规划的编制依据主要包括法规、设计文件、标准、监理大纲、监理合同以及与项目相关的合同文件等。

问：监理大纲和施工合同、施工组织设计是否是监理规划的编制依据？

答：监理大纲中承诺的事项，在所投标的监理项目中标后应在其监理规划中有所体现。监理大纲是监理规划的母体性文件，因而也是编制监理规划的依据之一。施工合同是编制监理规划的依据，而施工组织设计是否为监理规划的编制依据，在《建设工程监理合同（示范文本）》、国标《监理规范》以及各行业制定的相关规范（以下简称“行标《监理规范》”）中都没有规定。在实际操作过程中，多数监理机构会在施工准备阶段审批施工单位编制的施工组织设计，并且将其作为编制监理规划的依据之一。

问：国标《监理规范》中是否给出了监理规划的编制原则？

答：国标《监理规范》没有给出监理规划的编制原则。一般来说，编制监理规划应遵循七大原则，即针对性原则、可操作性原则、预见性原则、全局性原则、动态性原则、格式化原则和分阶段原则。

5.2  常见错误情形

（1）监理规划文件中没有明确编制的依据和编制的原则。

（2）非住房建筑工程、非市政公用工程的监理机构在编制监理规划时，同时依据国标《监理规范》和行标《监理规范》。其实，国标《监理规范》和行标《监理规范》是两个不协同的体系，不可兼用。由于国标《监理规范》是推荐性规范，一旦被选用就不再是推荐性规范而是应予执行的规范，因而监理机构应首选行标《监理规范》作为监理规划的编制依据。 

6  监理规划的编制者、审核者、使用者和报送单位

6.1  常见问题

问：监理规划的编制流程是什么？

答：国标《监理规范》明确规定，监理规划的编辑流程是总监组织编制→专监参与编制→总监审核签字→报送监理单位技术负责人批准→报送建设单位和监理单位等，涉及五大环节。监理规划一旦需要调整和修改，还须规定修改和再审批的流程。

问：监理规划由谁组织编制，由谁参与编制，由谁审核批准？

答：国标《监理规范》规定，应由总监组织编制监理规划，专监应参与编制。总监审核签字后由监理单位的技术负责人审核批准。

问：监理规划文件供谁使用？

答：从国标《监理规范》的“术语”部分对监理规划的定义中可以看出，监理规划文件是供给监理人员、监理机构、监理单位使用的文件。

问：监理规划文件报送给谁审阅备用？

答：从国标《监理规范》要求将监理规划文件报送建设单位的规定来看，监理机构应及时将监理规划报送给建设单位审阅，以便建设单位在检查和考核监理工作时使用。为取得质量安全监督单位的支持，监理机构还应在第一次工地会议前书面报送工程所在地市甚至省级的质量安全监督单位，请其提出意见，特别是质量与安全事故报告流程和处理方面的内容。

6.2  常见错误情形

（1）总监独自编制、没有组织专业监理工程师一起参与编制。专业监理工程师参加编制的目的是促使其全面熟悉图纸、对专业工程提出专业性的针对性的监理工作方案，同时一起控制编制进度。

（2）总监安排总监代表组织编制。编制监理规划是总监的规范性职责之一，甩手行为就是不履职行为。

（3）监理单位的董事长、总经理或者总工组织总监编制。

（4）监理单位的负责人安排监理单位的质量安全监督部室或总工办等参加编制。这两种情形也是不可取的，监理机构首先要执行监理规范，监理单位也要遵守监理规范的规定，各履其职、各尽其责，才可问责有根、追责有因，在监理单位里除技术负责人审核外也可以采用有关部室、有关人员联合审核的方式，最终由技术负责人审核批准。

（5）监理机构不按时报送建设单位，报送时间拖后甚至建设单位不督促就不报送，甚至也不主动报送质量安全监督单位、监理单位。

 7  监理规划的主要内容

7.1  常见问题

问：国标《监理规范》是否规定了监理规划的主要内容？

答：国标《监理规范》明确规定了监理规划的主要内容，包括：工程项目概况，监理工作的范围、内容、目标，监理工作依据，监理组织形式、人员配备及进退场计划、监理人员岗位职责，监理工作制度，工程质量控制，工程造价控制，工程进度控制，安全生产管理的监理工作，合同与信息管理，组织协调，监理工作设施等12项。可作为监理规划文件的章节标题。

问：监理规划文件是否需要封面和目录并加以装订？

答：国标《监理规范》中没有明确规定。鉴于监理规划文件的重要性及具有一定的字数（装订厚度），为便于阅读和使用，笔者建议应为监理规划文件制作封面和目次，并且尽可能地采用胶装形式装订，使其能在长时间的查阅和使用过程中不散页。

7.2  常见错误情形

（1）工程项目概况编写简单化，涉及特殊施工工艺的分部分项工程没有描述，如有过江隧道工程却没有写出来等。

（2）监理工作依据不当，使用过期作废的规范和标准，或没有写出依据的监理规范名称。

（3）没有明确监理机构的工作目标或目标缺失。

（4）内容缺项，如缺少旁站监理方案、监理人员进退场计划、监理工作生活设施等。

（5）主要内容的前后排列顺序与监理规范的规定不符，或者前后颠倒了监理工作的主次关系，如先写进度控制和造价控制，后写质量控制。

（6）主要内容不缺项，但某一主要内容中的有关内容缺项。例如：质量控制中缺少旁站内容、旁站项目，或者缺少隐蔽工程验收控制；安全生产管理的监理工作中缺少危大工程识别，缺少专项施工方案审核，缺少应急预案审核；应急预案审核中只有生产安全事故的应急预案，缺少应对自然灾害的应急预案，缺少应对治安突发事件的应急预案，缺少生产安全事故报告流程等。

（7）所编写内容与法规、标准、合同等不符，如监理工作目标的内容不符合监理招标文件中的规定。

（8）监理规划中没有列出需要编写的监理实施细则清单。

（9）监理规划中做出来超出监理合同的承诺。例如，虽然承诺增加现场监理人员数量，承诺监理单位派出专家顾问组，但是从开工到竣工，建设单位都没有见到人影。

8  监理规划的交底

8.1  常见问题

问：国标《监理规范》是否对监理规划提出交底的规定？

答：国标《监理规范》没有对监理规划提出交底的规定。不过，JTG G10—2016《公路工程施工监理规范》和SH/T 3903—2017 《石油化工建设工程项目监理规范》在第一次工地会议的内容中给出了交底的规定。虽然没有硬性规定监理规划必须交底，但是总监可以在第一次工地会议上介绍监理规划的内容。

问：总监是否可以委托总监代表或专监介绍监理规划的内容？

答：国标《监理规范》没有限制总监委托他人实施监理规划交底的权力，但在条文解释中明确了由总监介绍监理规划的内容。

8.2  常见错误情形

（1）监理机构没有向施工单位和下一级监理机构进行监理规划内容的交底。

（2）交底时间滞后，在召开第一次工地会议之后才组织交底，甚至在合同工程开工、分部分项工程开工后才组织交底。

（3）在第一次工地会议纪要中没有体现监理规划交底的内容等。

9  监理规划的实施过程

 9.1  常见问题

问：监理单位、施工单位和建设单位在监理规划实施过程中的职责是什么？

答：监理单位及其监理人员是监理规划的实施主体。施工单位配合实施监理规划并接受监理单位的督查。建设单位和质量安全监督单位是监督监理规划的实施。

问：更换总监，是否重新编制监理规划？

答：在工程监理实践过程中，规模较大的监理单位可能出于某种考虑或在建设单位的要求下更换项目总监，但不建议新的总监重新组织编制新的监理规划。

9.2  常见错误情形

（1）监理单位把已经编制和审批完成的监理规划“束之高阁”，导致在使用过程中存在“脱节”或“两张皮”的现象。

（2）不注意运用监理规划已经监理单位技术负责人批准并报送给监理单位、建设单位、质量安全监督单位审阅备案的事实保护监理免于处罚。如某监理规划已写明：一旦出现安全事故，报告的流程是由施工单位在2小时以内报告监理单位和建设单位，由建设单位报告建设主管部门或质量安全监督单位。如果建设主管部门或质量安全监督单位以监理单位没有报告为由追究其责任，或罚款或降低信誉评价等级，监理单位就应当申诉。原因在于建设主管部门或质量安全监督单位已经签收该监理规划，并且未对监理规划中的内容提出修改意见，说明已认可或默许该监理规划。 

10  监理规划的修订

10.1  常见问题

问：国标《监理规范》给出了修订的规定吗？国标《监理规范》明确给出了修订的有关规定。

问：谁组织修订？审批的流程？国标《监理规范》给出了规定，规定在实施建设工程监理过程中，实际情况或条件发生变化而需要调整监理规划时，应由总监理工程师组织专业监理工程师修改，并应经监理单位技术负责人批准后报建设单位。

问题3：修订后的新监理规划文本的管理？监理机构、监理人员必须在新修订的监理规划指导下开展监理工作，应注意保存修改前的监理规划文本。

10.2  常见错误情形

（1）在实施建设工程监理过程中，实际情况或条件发生变化而需要调整监理规划时没有及时修订。

（2）某一个项目实施过程中间，建设单位更换了监理单位，新的总监却没有组织重新编制监理规划。在工程项目实施过程中间，建设单位决定更换监理单位，与原监理单位终止监理合同，与新委托的监理单位签订了新的监理合同，就存在着一个新老监理单位的监理工作界面问题（如质量控制、进度控制、费用控制、资料文件交接等）。这时新任总监应当组织专业监理工程师编写自己的监理规划并按照规定流程进行报批、报送。 

11  结  语

    与工程监理规划文件管理有关的监理行为包括编制、审核、批准、报送、交底和实施、修订、归档等，文中梳理了监理规划文件常见的问题并进行了释疑，同时给出了常见的错误行为辨析。在高质量发展、绿水青山就是金山银山的时代，监理单位应当履行监理合同，选派合格的总监负责监理机构的全面工作；总监应当组织监理机构的全体监理人员实现监理合同中的承诺目标，以监理规划文件为纽带开展好施工全过程、全方位的质量、安全、环保、进度、费用监理工作，用高质量的监理规划文件指导监理工作的开展，用高质量的监理工作成果提升监理规划文件的编制质量。